TRABALHADORES RURAIS
APOSENTADORIA POR IDADE - COMPROVAÇÃO DA ATIVIDADE

RESUMO: O Parecer em questão vem abordar as provas materiais a serem apresentadas para a comprovação da atividade rural, com o fim de concessão da aposentadoria por idade.

PARECER/CJ Nº 3.136, de 23.09.2003
(DOU de 25.09.2003)

REFERÊNCIA: Memorando/INSS/CGBENEF Nº 01.500.1/009/2003 (Comando SIPPS 204217)

INTERESSADO: Coordenação Geral de Benefícios do INSS.

ASSUNTO: Comprovação de atividade rural.

Aprovo. Publique-se.

Brasília, 23 de setembro de 2003.

Ricardo Berzoini

EMENTA: APOSENTADORIA POR IDADE. TRABALHADORES RURAIS. COMPROVAÇÃO DE EXERCÍCIO DE ATIVIDADE RURAL PELO NÚMERO DE MESES EQUIVALENTE AO DA CARÊNCIA DO BENEFÍCIO. ARTIGOS 39, I E 143 DA LEI DE BENEFÍCIOS DA PREVIDÊNCIA SOCIAL. EFICÁCIA DAS DECLARAÇÕES FORNECIDAS POR SINDICATOS DE TRABALHADORES RURAIS. INÍCIO DE PROVA MATERIAL. CONTEMPORANEIDADE.

1. Imprescindibilidade de início de prova material. Impossibilidade de se considerar a declaração dos sindicatos de trabalhadores rurais, em si mesma, início de prova material para fins de homologação pelo INSS.

2. Desnecessidade de que o início de prova material seja contemporâneo ao período de atividade rural equivalente ao número de meses idêntico à carência do benefício, podendo servir de começo de prova documento anterior a este período.

Trata-se de expediente encaminhado a esta Consultoria Jurídica, dando conta, especificamente, de divergência de entendimento entre a Auditoria Geral do INSS e a Diretoria de Benefícios do INSS, a respeito da necessidade, ou não, de ser exigido início de prova material contemporânea nos casos em que a comprovação de período de exercício de trabalho rural, para fins de concessão de aposentadoria por idade, seja feita mediante declaração expedida por sindicato de trabalhadores rurais a ser homologada pelo INSS.

2. Importa ressaltar que, antes de chegarem os autos a esta Consultoria, a Procuradoria Geral Federal Especializada junto ao INSS manifestou-se sobre as questões aqui afetadas, primeiro por intermédio de sua Coordenação de Consultoria Jurídica e depois pela Coordenação Geral de Matéria de Benefícios, tendo igualmente se pronunciado a Secretaria de Previdência Social deste Ministério, por intermédio do Departamento de Regime Geral de Previdência Social.

Eis a síntese do essencial.

3. Todas as questões relativas à comprovação de tempo de atividade rural apresentam-se, no mais das vezes, dentro de um delicado contexto no qual se contrapõem, de um lado, a necessidade - constitucionalmente configurada - de se conferir proteção a expressiva parcela de trabalhadores do país e, de outro, a incontornável exigência de segurança jurídica na obtenção de meios de prova num ambiente em que, ainda hoje, é notório o primitivismo quanto à formalização das relações de trabalho.

4. Nesse cenário, e diante das naturais dificuldades que dele decorrem no momento de aplicação concreta da lei, não é de se estranhar a divergência interpretativa relatada nos autos, que se formou, pontualmente, a partir do disposto no art. 9º, caput, da Portaria MPAS nº 4.273, de 12.12.97, que estabelece:

"Art. 9º - A Declaração do Sindicato de Trabalhadores Rurais, Sindicato de Pescadores ou Colônia de Pescadores e das autoridades mencionadas nos artigos 15 e 16 será submetida à homologação do INSS, sendo subsidiada com apresentação de documentos contemporâneos do fato alegado, nos quais conste o exercício da atividade rural, podendo, no caso do segurado especial, o processo ser instruído com entrevista, sendo esta indispensável quando se tratar do grupo familiar."

5. Da leitura desse dispositivo, então, duas correntes de entendimento se formaram no INSS: uma, das unidades de efetiva concessão das prestações (a linha de Benefícios de INSS), que nele enxergou a possibilidade de homologação da declaração do sindicato (e conseqüente contagem do tempo nela declarado) mesmo à falta de base documental contemporânea para os períodos de trabalho; outra, da Auditoria, que não via no normativo supra transcrito autorização de dispensa de início de prova material contemporânea para homologação daquelas declarações.

6. Os elementos constantes dos autos deste processo, bem como as discussões travadas nas reuniões das quais recentemente participamos juntamente com as autoridades tanto do INSS, por meio de sua Diretoria de Benefícios, da Auditoria Geral e da Procuradoria Geral, quanto deste Ministério, representados pela Consultoria Jurídica e pela Secretaria-Executiva, indicam a conveniência de se tratar separadamente, na resposta à presente consulta, de dois assuntos que, embora intimamente ligados, são distintos: primeiro, a exigência ou não de elementos materiais de prova (não exclusivamente testemunhais, portanto) e, em segundo lugar, a questão da contemporaneidade dos elementos da prova em relação aos períodos de trabalho a comprovar.

7. Cuidemos, pois, separadamente desses dois temas, na ordem que acabamos de apresentar.

I - Da exigência de início de prova material mesmo nos casos em que haja declaração fornecida por sindicatos de trabalhadores rurais.

8. Vejamos inicialmente este primeiro ponto.

9. Como se sabe, em princípio, os atos do processo administrativo não estão sujeitos a forma determinada, a menos quando a lei expressamente a exija. E é justamente este o caso da comprovação de tempo de serviço, segundo expressas disposições da Lei de Benefícios da Previdência Social.

10. De fato, a Lei nº 8.213/91, em momento algum, deixa de exigir - e, note-se, para quaisquer das espécies de segurados obrigatórios, segundo a dicção do art. 55, caput, parte final - que haja ao menos um início de prova material para comprovação do tempo de atividade. A única exceção legal a esta regra foi reservada para a ocorrência de força maior ou caso fortuito - conceitos nos quais, evidentemente, não se encaixa a situação de base desta consulta -, a ser, ainda assim, individual e especificamente comprovada (mediante registro policial e documentos contemporâneos dos fatos, segundo prevê o atual Regulamento da Previdência Social).

11. É o que textualmente estabelece a Lei Previdenciária, na regra central de seu art. 55:

"Art. 55 - O tempo de serviço será comprovado na forma estabelecida no regulamento, compreendendo, além do correspondente às atividades de qualquer das categorias de segurados de que trata o art. 11 desta Lei, mesmo que anterior à perda da qualidade de segurado:

I - (...)

§ 3º - A comprovação do tempo de serviço para os efeitos desta Lei, inclusive mediante justificação administrativa ou judicial, conforme o disposto no art. 108, só produzirá efeito quando baseada em início de prova material, não sendo admitida prova exclusivamente testemunhal, salvo na ocorrência de motivo de força maior ou caso fortuito, conforme disposto no regulamento."

12. Mesmo em outras passagens, a Lei de Prestações Previdenciárias, quando disciplina direta ou indiretamente o tema da comprovação do tempo de atividade, não deixa de fazer alusão a esta regra central, segundo a qual só se admitem os períodos comprovados com base em elementos materiais. É o que ocorre nos arts. 106 e 108, que assim estabelecem:

"Art. 106 - Para comprovação do exercício de atividade rural será obrigatória, a partir 16 de abril de 1994, a apresentação da Carteira de Identificação e Contribuição-CIC referida no § 3º do art. 12 da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991.

Parágrafo único - A comprovação do exercício de atividade rural referente a período anterior a 16 de abril de 1994, observado o disposto no § 3º do art. 55 desta Lei, far-se-á alternativamente através de:

I - contrato individual de trabalho ou Carteira de Trabalho e Previdência Social;

I - contrato de arrendamento, parceria ou comodato rural;

III - declaração do sindicato de trabalhadores rurais, desde que homologada pelo INSS;

IV - comprovante de cadastro do INCRA, no caso de produtores em regime de economia familiar;

V - bloco de notas do produtor rural.

Art. 108 - Mediante justificação processada perante a Previdência Social, observado o disposto no § 3º do art. 55 e na forma estabelecida no Regulamento, poderá ser suprida a falta de documento ou provado ato do interesse de beneficiário ou empresa, salvo no que se refere o registro público."

13. Vê-se, portanto, que de todas as passagens da Lei nº 8.213/91 relativas à prova do tempo de trabalho - quer daquelas gerais ou destinadas a situações particulares, quer as que direta ou indiretamente tratam do tema - extrai-se a necessidade de que haja no mínimo um substrato material, documental para essa comprovação, somente sendo admitida exceção nas hipóteses de força maior e caso fortuito.

14. A propósito, cabe referir - apenas de passagem, ante a farta reunião de material trazida nas manifestações da Procuradoria Federal Especializada nos autos - que a validade dessa regra legal é confirmada, por assim dizer, pela jurisprudência predominante de nossos Tribunais. Nesse sentido, cabe transcrever a Súmula 149 do Superior Tribunal de Justiça - órgão competente, segundo a Constituição, para dar a última palavra a respeito das leis federais, como é o caso da Lei nº 8.213/91 -, que assim estabelece:

"Súmula 149 - A prova exclusivamente testemunhal não basta à comprovação de atividade rurícola, para efeito de obtenção de benefício previdenciário"

15. Finalmente, embora nem sequer fosse possível, em sede administrativa, questionar-se a constitucionalidade da exigência legal contida no art. 55, § 3º, da Lei de Benefícios da Previdência Social, vale a pena ressaltar o que já foi decidido pelo Supremo Tribunal Federal a respeito do tema:

De início, a titularidade de um certo direito pode ser provada pelos meios admitidos na legislação instrumental comum. Surge, então, a valia da prova testemunhal. Entrementes, há situações concretas em que as normas de regência buscam implementar uma segurança jurídica maior. É o que acontece com a aposentadoria dos trabalhadores em geral. De acordo com o artigo 55, § 3º, da Lei nº 8.213/91, "a comprovação do tempo de serviço para os efeitos desta, lei, inclusive mediante justificação administrativa ou judicial, conforme o disposto no artigo 108, só produzirá efeito quando baseada em início de prova material, não sendo admitida prova exclusivamente testemunhal, salvo na ocorrência de motivo de força maior ou caso fortuito, conforme o disposto no regulamento." No caso dos autos, não há notícia de qualquer dos fenômenos mencionados, ou seja, do concurso da força maior ou do caso fortuito a impedir a feitura, ao menos inicial, da prova documental. O que decidido pela Corte de origem não resultou, portanto, em violência aos artigos 5º, incisos LV e LVI, 6º e 7º, inciso XXIV, da Constituição Federal. Em síntese, observou-se a imposição instrumental prevista no § 3º acima referido, refutando-se a possibilidade de se provar o tempo de serviço mediante "prova exclusivamente testemunhal." (STF, RE´s nºs 226.588, 238.446, 226.772, 236.759 e 238.444, todos de relatoria do Ministro Marco Aurélio Mello - grifamos).

16. Pois bem, se esta é a determinação da lei, em sentido estrito, e se a lei é válida, segundo o entendimento predominante do Poder Judiciário, claro está que todos os atos normativos inferiores, que nela encontram seu fundamento de validade, devem se conter, incontornavelmente, dentro desses limites.

17. Assim, in limine, não seria possível admitir a existência de atos sublegais, infra-legais (quer o regulamento, veiculado por decreto, quer as instruções e portarias ministeriais ou outros atos gerais quaisquer de nível ainda menor) que, propondo-se a disciplinar a matéria, transbordassem os contornos definidos soberanamente, em lei, pelos representantes do povo.

18. Daí porque sentimo-nos forçados a concluir, quanto a esta primeira parte da consulta, que o acima transcrito art. 9º da Portaria MPAS nº 4.273/97 não poderia ser interpretado no sentido de que nele se contém autorização para aceitação de declarações expedidas por sindicatos rurais quando ausente qualquer início de substrato material para os períodos que se pretende comprovar.

19. E pela mesma razão, evidentemente, não poderia ser "consertada" a situação mediante expedição de outro ato de nível infra-legal, de outro decreto ou de outra portaria ministerial que viessem a desbordar dos limites que a lei, em sentido estrito, enquadrou o relevante tema da prova do tempo de serviço ou contribuição.

20. Do contrário, teríamos indevida inovação da ordem jurídica, reconhecendo algo que, originalmente (i. é, em nível estritamente legal) não foi estabelecido, e que, nessa medida, refugiria das finalidades que a lei visou proteger.

21. Portanto, em síntese, partindo da atual conformação da matéria em nível de lei, em sentido estrito, não vemos como possa ser atribuída eficácia comprobatória a declarações de sindicatos de trabalhadores rurais homologadas pelo INSS, à falta de início de elementos materiais.

22. A propósito, a redação do acima transcrito art. 9º, caput da Portaria MPAS nº 4.273/97, ponto do qual, como dissemos, originou-se a divergência entre as "linhas" de Benefício e de Auditoria do INSS, expressamente - e como não poderia deixar de ser, como vimos - refere-se à necessidade de "apresentação de documentos". Portanto, quando, mais adiante, tal dispositivo reza que o processo poderá, no caso do segurado especial, ser instruído com entrevista, tal possibilidade há de ser entendida não como uma alternativa aos elementos de prova material, mas, sim, como um modo de instrução complementar a estes (soando, mesmo, tal possibilidade de instrução do processo por entrevista como uma recomendação aos agentes do INSS, a ser utilizada nesta hipótese, ante seu inegável valor probante no caso do regime de trabalho dos segurados especiais).

23. Cabe acrescentar que a regra legal, que acima vimos, determinante de específica forma de comprovação do tempo de serviço ou contribuição para fins previdenciários, ao proibir a eficácia da prova exclusivamente testemunhal, exigindo que se faça presente um substrato material mínimo, não permite que sejam aceitos os períodos pretensamente comprovados com base em declarações de autoridades.

24. Ora, as meras declarações de tempo de serviço, sobretudo as emitidas em momento posterior aos fatos aos quais elas se referem, não podem ser aceitas como início de prova material quando lançadas sem qualquer base em dados concretos, muito embora exteriorizem-se em papéis e, assim, em algo concretamente palpável. Do contrário, em nada se diferenciariam os testemunhos e entrevistas dos meros atestados e declarações. Os segundos, produzidos sem contemporaneidade e sem qualquer base em registros materiais aferíveis, nada mais fazem do que reproduzir os primeiros e, nesse sentido, em nada se diferenciam quanto a seus efeitos.

25. É por essa razão que não se aceitam as meras declarações e atestados, a menos que digam respeito a dados efetivamente extraídos de outros registros existentes e acessíveis à fiscalização pela Previdência Social (cf. art. 62, § 3º do Regulamento da Previdência Social).

26. Não é, portanto, a autoridade do emitente das declarações que está em questão quando não se aceitam as mesmas como início de prova material, mas, isso sim, a impossibilidade de que as simples declarações não contemporâneas sejam tidas como início de prova material, já que, em essência, não passam de testemunhos reproduzidos em papel. Tanto é assim que, mesmo quando a Justiça do Trabalho determina, por sentença, que se reconheça tal ou qual período de trabalho, chegando a esta conclusão sem que tenha havido dilação probatória no processo trabalhista (p. ex., quando a sentença se baseia exclusivamente nos efeitos da revelia do empregador nessas reclamações ou em mera prova testemunhal do tempo de trabalho), ainda assim - em que pese a autoridade de verdadeiro órgão de Poder estatal do emitente - a jurisprudência majoritária dos Tribunais Federais tem entendido, com acerto, que não devem, realmente, ser aceitos tais períodos de trabalho, por desatenção à regra legal que proíbe a comprovação exclusivamente testemunhal.

27. Em suma, não poderiam ser aceitas como início de prova material as simples declarações (i. é, as produzidas sem base em outros dados concretamente aferíveis), mesmo que emanadas de autoridades (sindicais ou mesmo estatais), pois, em essência, elas equivalem à transcrição de testemunhos (e, pior, testemunhos tomados por pessoas não compromissadas nem advertidas sobre deveres de não faltar com a verdade, longe da presença de qualquer agente de Administração ou da Justiça, em prejuízo do contraditório, da imediação e dos demais princípios que cercam de garantias as audiências de inquirição de testemunhas).

28. Há, no entanto, que se ter presente um parâmetro de interpretação - igualmente incontornável - que não podemos deixar de analisar na busca de uma solução para as questões agitadas nesta consulta.

29. É que a regra legal de proibição de aceitação de prova exclusivamente testemunhal para contagem de tempo de serviço ou contribuição não significa que só se admite a eficácia da prova embasada, plenamente, em elementos materiais. Não. A lei é bastante clara em dispor que há de haver um "início de prova material" - a ser corroborado com outros meios de instrução -, não uma prova exaustivamente material.

30. Torna-se, portanto, fundamental - quer para esta primeira questão, quer para a segunda, de que se cuidará a breve trecho - saber o que se deve ter, nos casos envolvidos nas questões objeto desta consulta, como um início aceitável de prova material.

31. Pois bem, limitando-nos àquilo que já se debateu neste processo e sem pretender, por ora, esgotar a discussão do assunto, quando a lei fala num início de prova material, num começo, num ponto de partida, cremos - seguindo a orientação para a qual evoluiu o tema nos dias presentes, após larga discussão judicial - que ela está a autorizar que se aproveite aquilo que esteja assentado em registros eleitorais, militares ou civis (p. ex., certidões de casamento, de nascimento, escritura de propriedade rural), dando conta da efetiva qualificação de trabalhador rural das pessoas neles referidas, para que, partindo desta base, outros elementos de prova (testemunhos, depoimentos, declarações, atestados etc.) possam ser colhidos e, na medida em que se mostrem, ambos, harmônicos, conformes entre si e firmes, aceite-se, então, como comprovado o tempo de atividade.

32. Tais assentamentos, aliás, já podem ser, hoje, aceitos como início de prova material pela Previdência Social, tanto que a Portaria MPAS nº 6.097, de 18.5.2000 autorizou, com base em jurisprudência consolidada do STJ e nos termos do art. 131 da Lei nº 8.213/91, a não interposição e a desistência de recursos, pela Procuradoria, quando este fosse o objeto da discussão judicial.

33. No mesmo sentido - e de forma bastante mais abrangente do que a autorização para fins de defesa judicial do INSS a que se acabou de referir - a vigente Instrução Normativa INSS/Diretoria Colegiada nº 84, de 17.12.2002, em seu art. 127, § 1º, já estabelece, justamente quando trata da hipótese que ensejou a presente consulta, ou seja, da comprovação de tempo rural mediante declaração de sindicato dos trabalhadores rurais, de sindicato rural, de sindicato de pescadores ou de colônia de pescadores, que podem ser aceitos tais assentamentos.

34. Vale notar, a propósito, que, no geral, não há controvérsia, nos autos, no que toca especificamente à aceitação desses registros constantes dos documentos acima citados como um adequado início de prova material.

35. Quanto a isso, o único ponto de divergência que se levantou no processo e que realmente merece ser observado diz respeito ao art. 129, § 3º da Instrução Normativa INSS/Diretoria Colegiada nº 84, de 17.12.2002, que assim se acha redigido:

"§ 3º - A falta ou insuficiência de documentos ou início de prova material de que trata o § 1º do art. 127 desta Instrução, para corroborar a declaração fornecida por sindicato para comprovação do exercício da atividade rural não se constituirá motivo para indeferimento liminar do benefício, desde que acompanhada de justificativas e de esclarecimentos razoáveis fornecidos pelo sindicato, devendo ser realizada consulta ao CNIS e ao (sic) ou outras bases de dados consideradas pertinentes e entrevista com o segurado, confrontantes e parceiro outorgado, quando for o caso, para confirmação dos fatos declarados, com vista à homologação, ou não, da declaração fornecida por sindicato." (destacamos).

36. Ora, diante de tudo o que já se viu, se (a) não é possível a atos sublegais dispensar a exigência de início de prova material e se (b) a declaração do sindicato não constitui, por si só, elemento material a ser tido como início de prova, não pode, evidentemente, subsistir o comando administrativo acima transcrito naquilo que, especificamente, se refere à possibilidade de concessão do benefício mesmo à falta de início de prova material, devendo assim, ser alterada sua redação quanto a este ponto, pelo órgão competente, a fim de adequá-la à lei e aos atos normativos superiores.

37. Em suma, se podem ser aceitos, como início de prova material, os elementos constantes de certidões civis, militares, eleitorais etc., das quais conste a qualificação de trabalhador rural, e se hoje em dia a matéria está suficientemente disciplinada internamente pelo INSS para orientação da conduta de seus agentes - excetuada a observação que acabamos de fazer, quanto ao art. 129, § 3º da IN/INSS/DC nº 84/02 que deve ser objeto de revisão -, não vemos razão para que se edite novo normativo ministerial para tratar especificamente desta questão.

II - Da inexigência legal de que o início de prova material se refira, precisamente, ao período de atividade rural equivalente ao da carência do benefício.

38. Tendo-se chegado à conclusão de que há necessidade de comprovação de tempo de atividade rural, para obtenção de aposentadoria por idade, mediante elementos materiais de prova, não sendo como tais consideradas, por si, as meras declarações (i. é, aquelas extraídas sem base em registros concretos, efetivamente existentes e acessíveis à fiscalização pelo INSS) fornecidas por sindicatos de trabalhadores rurais, é hora de cuidarmos do segundo ponto da consulta, relativo à contemporaneidade da prova material.

39. A dúvida, neste ponto, é particularmente levantada pela Auditoria Geral, no Ofício INSS/AUDGER Nº 00159, enviado a esta Consultoria Jurídica, que inclusive juntou aos autos cópia de expediente encaminhado pelo então Procurador-Geral da Procuradoria Federal Especializada junto ao INSS a todas as Procuradorias, dando conta de decisão proferida pela 5ª Turma do Superior Tribunal de Justiça (EREsp nº 259.698-MS, rel. Min. Fernando Gonçalves, DJU 03.02.2003), reconhecendo a necessidade de que o início de prova material fosse contemporânea aos fatos declarados, e recomendando que a matéria fosse prequestionada para que pudesse vir a ser decidida pela Corte Superior indicada em sentido favorável à tese sustentada pela autarquia, coincidente com o teor daquele aresto.

40. Antes de mais nada, é fundamental que façamos um esclarecimento a respeito do verdadeiro sentido da decisão judicial que acabamos de mencionar e, paralelamente, uma distinção entre duas situações diversas que, não obstante, costumam ser designadas pela expressão "contemporaneidade".

41. Vejamos, primeiro, a ementa e o teor do voto do acórdão invocado pela Auditoria:

EMENTA: EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA. PREVIDENCIÁRIO. TEMPO DE SERVIÇO. COMPROVAÇÃO. DECLARAÇÃO DE EX-EMPREGADOR NÃO CONTEMPORÂNEA AO FATO DECLARADO. INÍCIO DE PROVA MATERIAL. NÃO CONFIGURAÇÃO. SÚMULA nº 149/STJ.

1 - A simples declaração, sem guardar contemporaneidade com os fatos declarados, não constitui início de prova material para fins de concessão de benefício previdenciário. Precedentes.

2 - "A prova exclusivamente testemunhal não basta à comprovação da atividade rurícola, para efeito da obtenção de benefício previdenciário." (Súmula 149/STJ)

3 - Embargos acolhidos.

(...)

VOTO

O Exmo. Sr. Ministro Fernando Gonçalves (Relator):

Conforme expendido no relatório, insurge-se o embargante contra a tese firmada no acórdão embargado, no sentido de que, a declaração prestada por ex-empregador, não contemporânea aos fatos afirmados, pode ser considerada como início razoável de prova material, suficiente para a comprovação de tempo de serviço rural.

Com efeito, com base na declaração expedida pelo ex-empregador em 1996, de trabalho prestado pela autora em sua propriedade como meeira, no período entre 1980 a 1988, e nos depoimentos testemunhais, o aresto recorrido afirma estar demonstrada a atividade laborativa da recorrida.

A irresignação merece acolhida.

"In casu", a comprovação do tempo de serviço de trabalhador rural, para efeito de aposentadoria, foi realizado somente por meio de prova testemunhal, porquanto a declaração acima mencionada não pode ser considerada como início de prova material.

Na real verdade, a simples declaração do empregador, sem guardar contemporaneidade com o fato declarado, carece da condição de prova material, exteriorizando, apenas, simples testemunho escrito que, legalmente, não se mostra apto a comprovar a atividade laborativa para fins previdenciários.

Dessa forma, remanescendo apenas prova testemunhal, incide, na espécie, a súmula nº 149 desta Corte.

A propósito:

"PREVIDENCIÁRIO. TEMPO DE SERVIÇO. DECLARAÇÃO DE EX-EMPREGADOR POSTERIOR AO PERÍODO ALEGADO. AUSÊNCIA DE INÍCIO DE PROVA MATERIAL.

- A declaração prestada por ex-empregador para fins de comprovação de tempo de serviço, não contemporânea aos fatos afirmados, não pode ser qualificada como o início de prova material necessário para obtenção de benefício previdenciário, pois equivale à prova testemunhal, imprestável para tal fim, nos termos da Súmula nº 149 deste Superior Tribunal de Justiça.

- Embargos de divergência conhecidos e acolhidos." (ERESP 278995/SP, Relator Min. Vicente Leal, DJU, 16.09.2002)

"PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA. TEMPO DE SERVIÇO.
RECONHECIMENTO. PROVA TESTEMUNHAL.

1. Considerada equivalente à prova testemunhal, a declaração prestada pelo ex-empregador, não contemporânea aos fatos alegados, não constitui início de prova material, para fins de concessão do benefício previdenciário. Precedente da 3ª Seção.

2. "A prova exclusivamente testemunhal não basta à comprovação da atividade rurícola, para efeito da obtenção de benefício previdenciário." - Súmula nº 149/STJ.

3. Embargos acolhidos." (EREsp 270581-SP, Rel. Min. Edson Vidigal, DJU, 22.04.2002)

"PROCESSUAL E PREVIDENCIÁRIO. TEMPO DE SERVIÇO URBANO. COMPROVAÇÃO. DESATENDIDO O § 3º DO ART. 55 DA LEI Nº 8.213/91.

- A simples declaração do empregador, sem guardar contemporaneidade com o fato declarado, carece da condição de prova material, exteriorizando, apenas, simples testemunho escrito que, legalmente, não se mostra apto a comprovar a atividade laborativa para fins previdenciários.

- Embargos acolhidos." (EREsp 205885-SP, Rel. Min. Fernando Gonçalves, DJU, 30.10.2000)

Ante o exposto, acolho os embargos.

(EREsp nº 259.698-MS, rel. Min. Fernando Gonçalves, DJU 03.02.2003 - grifos nossos).

42. A rigor, como se percebe sem dificuldade, a questão enfrentada pelo acórdão dizia respeito a uma declaração apresentada por pretenso ex-empregador do segurado demandante, declaração esta produzida em momento posterior ao dos fatos que estavam sendo declarados e em relação à qual se pretendia fosse emprestado valor de início de prova material.

43. Ora, nesse contexto, como vimos exaustivamente na primeira parte desta consulta, está-se diante das chamadas meras declarações, que têm eficácia, na melhor das hipóteses, igual à de prova testemunhal reduzida a escrito.

44. A falta de contemporaneidade, no aresto em exame - importa notar -, se dá entre o momento em que foi produzida a declaração e o momento em que se deu o fato declarado.

45. Outra, porém, é a situação que temos que enfrentar na segunda parte desta consulta, pois, aqui, o que está em questão é saber se deve ou não haver contemporaneidade entre o início de prova material (digamos, uma certidão de casamento de que conste a qualificação de rurícola no ano de 1968) e o período de atividade rural a ser comprovado em número de meses idêntico ao da carência exigida para a aposentadoria por idade (por exemplo, a comprovação do trabalho rural em período compreendido entre janeiro de 1991 a janeiro de 2001).

46. Portanto, muito embora em ambos os casos seja adequado empregar o termo "contemporaneidade", é preciso que tenhamos claro que estamos diante de situações diferentes.

47. Apesar do equívoco apontado, a questão - a segunda delas - também suscita polêmica e, assim, merece ser enfrentada.

48. Prossigamos então na análise, deixando claro que o que se quer saber aqui, portanto, é se o início de prova material - que já vimos ser sempre necessário, podendo inclusive consistir na apresentação de certidões civis e militares de que conste a qualificação de rurícola - precisa, necessariamente, dizer respeito ao momento do exercício de trabalho rural a ser contado no período imediatamente anterior ao requerimento do benefício, em igual número de meses correspondentes à carência do benefício requerido, a partir do que prevêem os arts. 39, I e 143 do Plano de Benefícios da Previdência Social, ou se, diversamente, o início de prova material pode dizer respeito a momento anterior (nunca posterior, é claro) ao período de atividade rural a comprovar.

49. A questão, com esses contornos, foi apreciada nos autos inicialmente pela Procuradora-Chefe da Divisão de Consultoria Técnica da Procuradoria Federal Especializada junto ao INSS, Dra. Sueli Martins de Macedo, que, colacionando farta jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, assim se pronunciou:

(...)

7. A nosso ver, o procedimento que melhor atenderia à legislação em vigor bem como à jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é aquele que, para fins de comprovação da atividade rural, condiciona a homologação da declaração do sindicado dos trabalhadores rurais por parte dos servidores do INSS, à apresentação de prova material, que não necessita ser contemporânea, mas tão somente um razoável início de prova material, a ser corroborado pelas provas testemunhais.

(...)

10. Evidentemente que, na medida em que o razoável início de prova material apresentado não seja contemporâneo, a sua valoração dependerá do bom senso do servidor do INSS, assim se os registros civis acaso apresentados informarem a qualificação do interessado como rurícola nas décadas de 60 e 70 e o benefício for requerido na década de 90, há que se cercar do cuidado de averiguar se não houve afastamento do meio rural neste período.

11. Muitas vezes a informação que se depreende dos autos é a de que a prestação de serviço rural deu-se toda na mesma localidade, determinada fazenda ou sítio, havendo como início de prova somente a qualificação do registro de casamento, que corroborada, pelas provas testemunhais, deverá acarretar o reconhecimento do direito do interessado.

12. Nesse sentido o Superior Tribunal de Justiça, firmou entendimento de que a prova testemunhal deverá ampliar a eficácia probatória ao período de carência.

(...)

50. Concordamos com essa conclusão.

51. É que, a exemplo do que dissemos acima quando analisamos a primeira parte desta consulta, cremos que o ponto de partida para a solução desta segunda questão ora enfrentada também deve situar-se no sentido que se há de extrair da própria dicção legal contida no art. 55, § 3º, da Lei nº 8.213/91, segundo a qual a comprovação do tempo de atividade "só produzirá efeito quando baseada em início de prova material".

52. Com efeito, se o que exige a lei é apenas um início de prova material, que servirá de base para outros elementos - já não mais necessariamente materiais - de prova, parece-nos não ser próprio enxergar na lei a obrigatoriedade de estreita vinculação entre esse início de prova material e o período de atividade anterior ao requerimento no mesmo número de meses que seria exigido a título de carência para a aposentadoria por idade. Afinal, se o que se busca é um início, apenas, de prova material, tal início de prova - a ser sempre corroborado por robustos elementos extraídos de outra natureza - bem poderia dizer respeito a qualquer momento anterior (não posterior) ao dos períodos de atividade rural a serem comprovados.

53. É por isso oportuno observar que, ao contrário do que possa parecer num primeiro exame, a expressão legal "baseada em início de prova material", contida no art. 55, § 3º, da Lei de Benefícios, é dotada de força jurídico-normativa e, assim, não poderia ser ignorada ou mesmo indevidamente limitada pelo aplicador da lei. A propósito, não é demais lembrar que todas as palavras contidas nas leis são dotadas de algum significado, de forma que nelas é sempre possível reconhecer um núcleo conceitual mínimo, a partir do qual irradiam efeitos jurídicos.

54. Sendo assim, ainda que se admita a possibilidade - e mais que isso, a conveniência e mesmo a absoluta necessidade - de regulamentação da lei por atos próprios da Administração que visem a dar-lhe aplicação uniforme perante seus órgãos em todo o vasto território nacional, tal regulamentação não poderia dar aos conceitos utilizados pela linguagem legal significado de dimensão inferior ao menos ao daquele núcleo irredutível de significação que é próprio das palavras da lei.

55. E nos parece inegável haver na expressão "baseada em início de prova material", do dispositivo legal ora invocado, um núcleo irredutível de compreensão, que dela pode ser extraído imediata e diretamente, segundo o qual o que se deve exigir é apenas um começo, um princípio, um ponto de origem, uma fonte primeira de prova material, que haverá de ser posteriormente confirmada por harmônica e inequívoca prova oral, tudo devidamente avaliado pelos órgãos previdenciários competentes.

56. Nessa linha, colhem-se as seguintes lições na doutrina:

Com escusas pela obviedade, início de prova não é comprovação plena. É um começo. Didaticamente, parece o indício do direito penal, que é uma pista, vestígio, um fato. (Anníbal Fernandes, "Tempo de serviço - comprovação", in Repertório IOB de Jurisprudência - Trabalhista e Previdenciário, nº 17/95, p. 241 - grifamos).

(O conceito de início de prova material) É espécie de prova de natureza precária, no sentido de que não há que se exigir prova material que evidencie, sem margem de dúvida, o tempo de serviço. Vale dizer, a prova não precisa convencer de pronto que o requerente exerceu a atividade remunerada que alega. O vocábulo início esclarece que estamos falando de um suporte documental razoável, que vincule outros meios de prova aos fatos que se pretende provar. Se assim não fosse, estar-se-ia limitando a prova apenas a documentos, o que sem dúvida não é a 'ratio legis'. A exigência da norma, como vimos antes, tem o fim de impedir o reconhecimento de tempo de serviço com prova exclusivamente testemunhal e não propriamente restringir a documentos a forma de tal comprovação. (Eduardo Vandré Oliveira Lema Garcia, "Prova de tempo de serviço na previdência social", in Revista de Previdência Social, LTr, nº 184, p. 236).

A expressão "início razoável de prova material" desdobra-se pelo menos, em três partes:

a) ser incipiente, dispensada a prova exaustiva;

b) ser razoável, isto é, ser acolhida pelo senso comum; e

c) ser material não se aceitando apenas a testemunhal.

A lei não especifica a natureza desse início de prova, sua potencialidade ou eficácia. Abre, por conseguinte, campo a muitas perspectivas. Não fala em quantidade ou qualidade dos documentos. Um, se eficiente, é suficiente. Vários, mesmos frágeis, na mesma direção, são convincentes. Quem por exemplo, no título de eleitor, certificado de reservista, certidão de casamento ou de nascimento dos filhos, declarou profissão da qual possui diploma ou certificado (provas individualmente fracas), pressupõe-se ter exercido esse mister. (Wladimir Novaes Martinez, Prova de Tempo de Serviço, São Paulo, LTr, 2001, p. 53 - destacamos).

57. Assim, sendo este o sentido imediato com que se deve apreender a expressão legal "baseada em início de prova material", e não se podendo olvidar o contexto específico em que se veicula esta consulta - dirigida a casos de comprovação de tempo de atividade rural para fins de concessão, em caráter excepcional, da aposentadoria por idade no valor mensal de um salário mínimo, na forma dos arts. 39, I e 143 da Lei nº 8.213/91, contexto este inserido em ambiente de notória escassez de formalidade quanto às relações de trabalho no campo -, cremos, s.m.j., que não se pode extrair da lei a exigência de que o início de prova material diga respeito, precisamente, ao período de atividade rural equivalente ao do benefício em questão, bem podendo ser anterior.

58. Não é por outra razão que a jurisprudência amplamente majoritária - consoante oficialmente atestado pelo órgão competente, como logo se verá - de nossas Cortes de Justiça tem entendido não ser exigida, pela Lei Previdenciária, a contemporaneidade do começo de prova material com os períodos de trabalho rural que devem ser comprovados para fins de concessão da aposentadoria por idade aos trabalhadores rurais, no valor mensal de um salário mínimo.

59. Nesse sentido, inclinam-se as seguintes decisões judiciais, todas do Superior Tribunal de Justiça, trazidas aos autos, entre outros arestos da mesma Corte, pela Procuradoria Geral Federal junto ao INSS:

EMENTA: PREVIDENCIÁRIO. RECURSO ESPECIAL. APOSENTADORIA POR IDADE. RURÍCOLA. CERTIDÃO DE CASAMENTO DE MARIDO LAVRADOR. CATEGORIA EXTENSIVA À ESPOSA. INÍCIO RAZOÁVEL DE PROVA MATERIAL. RECURSO ESPECIAL DESPROVIDO.

1. A comprovação da atividade laborativa do rurícola deve-se dar com o início de prova material, ainda que constituída por dados do registro civil, como certidão de casamento onde marido aparece como lavrador, qualificação extensível à esposa.

2. A Lei não exige que o início de prova material se refira precisamente ao período de carência do art. 143 da Lei nº 8.213/91, servindo apenas para corroborar a prova testemunhal presente nos autos.

3. Recurso especial desprovido.

VOTO

(...)

É certo que a legislação previdenciária não eximiu os trabalhadores rurais da demonstração da atividade rural, mas sim da comprovação das contribuições, ao contrário do entendimento desposado pelo acórdão "a quo". Entretanto, a lei não exige que o início de prova material se refira precisamente ao período de carência do art. 143 da Lei nº 8.213/91, servindo apenas para corroborar a prova testemunhal presente nos autos.

(...)

(REsp nº 495.332/RN, rel. Min. Laurita Vaz, 5ª Turma, v.u, DJ 02.06.2003 - grifamos).

EMENTA: "PROCESSUAL CIVIL E PREVIDENCIÁRIO. RECURSO ESPECIAL. OMISSÃO. INEXISTÊNCIA. BENEFÍCIO RURAL. INÍCIO DE PROVA MATERIAL. CERTIDÃO DE CASAMENTO.

I - Estando o acórdão recorrido do Tribunal a quo fincado apenas na falta de início de prova material, a corroborar a prova testemunhal, mostra-se o acórdão deste Eg. Corte carente da apontada omissão de referência ao requisito do art. 143 da Lei nº 8.213/91.

II - Não há exigência legal de que o início de prova material se refira, precisamente ao período de carência do art. 143 da referida lei, visto que serve apenas para corroborar a prova testemunhal.

III - Embargos rejeitados." (Edcl no REsp nº 321.703/SP, 5ª Turma, rel. Min. Gilson Dipp, DJ de 08.04.2002 - grifamos).

EMENTA: RECURSO ESPECIAL. PREVIDENCIÁRIO. CONTAGEM DE TEMPO DE SERVIÇO. VALORAÇÃO DE PROVA. INÍCIO DE PROVA MATERIAL. INEXISTÊNCIA.

1. "A comprovação do tempo de serviço para os efeitos desta Lei, inclusive mediante justificação administrativa ou judicial, conforme o disposto no artigo 108, só produzirá efeito quando baseada em início de prova material, não sendo admitida prova exclusivamente testemunhal, salvo na ocorrência de motivo de força maior ou caso fortuito, conforme disposto no Regulamento."

(artigo 55, § 3º, da Lei nº 8.213/91).

2. O início de prova material, de acordo com a interpretação sistemática da lei, é aquele feito mediante documentos que comprovem o exercício da atividade nos períodos a serem contados, devendo ser contemporâneos dos fatos a comprovar, indicando, ainda, o período e a função exercida pelo trabalhador, inocorrente na espécie.

3. Para a obtenção da aposentadoria por idade, o trabalhador rural referido na alínea "a" dos incisos I e IV e nos incisos VI e VII do artigo 11 da Lei nº 8.213/91, além da idade mínima de 60 anos (homem) e 55 (mulher), deverá comprovar o efetivo exercício de atividade rural, ainda que de forma descontínua, no período imediatamente anterior ao requerimento do benefício, por tempo igual ao número de meses de contribuição correspondente à carência do benefício pretendido (artigo 48 da Lei nº 8.213/91), sendo prescindível que o início de prova material abranja necessariamente esse período, desde que a prova testemunhal amplie a sua eficácia probatória ao tempo da carência, vale dizer, desde que a prova oral permita a sua vinculação ao tempo de carência.

4. Conquanto a jurisprudência desta Corte Superior de Justiça admita a certidão de casamento como início de prova material, o acórdão recorrido decidiu que a prova testemunhal foi insuficiente para a comprovação do tempo de serviço, sendo indevido, desse modo, a concessão do benefício de aposentadoria por idade.

5. Recurso não conhecido.

(REsp nº 345.422/SP, 6ª Turma, rel. Min. Hamilton Carvalhido, DJ, de 19.12.2002 - grifamos).

EMENTA: PREVIDENCIÁRIO - EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO - RURÍCOLA - PERÍODO DE CARÊNCIA - INEXIGIBILIDADE - INÍCIO DE PROVA MATERIAL - CERTIDÃO DE CASAMENTO

- Nos moldes do artigo 535, do Código de Processo Civil, os embargos de declaração têm seus limites restritos ao exame da existência de omissão, contradição e obscuridade, podendo, em casos extremos, a eles ser conferido efeito infringente ou modificativo, o que não se vislumbra in casu.

- Na hipótese em que o acórdão do apelo especial, bem como, o aresto de embargos de declaração já asseveram que não encontra respaldo jurídico a exigência de comprovação do exercício de atividade rural nos últimos cinco anos anteriores ao requerimento de aposentadoria, tampouco número de contribuições mensais, em se tratando de rurícola, e também, tendo firmado que é entendimento pacífico desta Corte que a certidão de casamento que consta o marido como rurícola, constitui início razoável de prova material para fins de comprovação de atividade rurícola, não há que se falar em omissão ou obscuridade no julgamento, objetivando provocar reexame da causa.

- Embargos de declaração conhecidos e rejeitados. (Edcl nos Edcl no REsp nº 258.194/SP, 5ª Turma, rel. Min. Jorge Scartezzini, DJ 19.11.2001 - grifamos).

EMENTA: PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. PRESSUPOSTOS. OBSCURIDADE. INEXISTÊNCIA. PRAZO DE CARÊNCIA DA CONTRIBUIÇÃO RURÍCOLA.

- Segundo a moldura do cânon inscrito no art. 535, do CPC, os embargos de declaração consubstanciam instrumento processual destinado a expungir do julgamento obscuridade ou contradições, ou ainda para suprir omissão sobre tema cujo pronunciamento se impunha pelo Tribunal, não se prestando para promover a reapreciação do julgado, sob a alegação de existência de erro material.

- A comprovação da atividade no campo dispensa a exigência de um período mínimo do recolhimento das contribuições previdenciárias previsto no artigo 25, da Lei nº 8.213/91, com vistas à concessão de benefício previdenciário. Tampouco há que se falar em comprovação do exercício de atividade dentro do mesmo período em substituição ao recolhimento.

- Embargos rejeitados. (Edcl no AgRg no REsp nº 272.110/SP, 6ª Turma, rel. Min. Vicente Leal, DJ 11.06.2001 - grifamos).

60. Cumpre referir, a propósito, que a Procuradoria Federal Especializada junto ao INSS, órgão legalmente competente pela representação do INSS em juízo - e instância apta, portanto, para dizer a situação atual do tema na jurisprudência das Cortes superiores, em estudo elaborado a respeito da questão em tela pelo Coordenador-Geral de Matéria de Benefícios, devidamente aprovado pelo Procurador-Geral da PFE-INSS, assim se pronunciou:

A Procuradoria Federal Especializada junto ao INSS, no II Encontro das Procuradorias de Tribunais e Subprocuradoria Geral, realizado em 2001, adotou como tese de defesa nos processos de concessão de aposentadoria rural por idade a que se refere o artigo 143, da Lei nº 8.213/91, que o início de prova material de exercício de atividade rural, exigido no artigo 55, § 3º, da mesma lei, deve estar presente no período de meses imediatamente anterior ao requerimento do benefício previsto no seu artigo 142.

Contudo, a despeito de haver um acórdão favorável a esta tese da Autarquia no Superior Tribunal de Justiça (Resp nº 261.231/SP, 5ª Turma, rel. Min. Gilson Dipp, DJ 04.06.2001), as duas Turmas que compõem a 3ª Seção do STJ pacificaram a questão no sentido contrário, havendo inclusive acórdãos mais recentes em que o INSS não obteve êxito na mesma Turma e com o mesmo Ministro relator.

(...)

Diante do exposto, sugere-se ao Sr. Procurador-Chefe que encaminhe o presente Despacho a Consultoria Jurídica do MPS para que, nos termos do artigo 131, da Lei nº 8.213/91, se esta também entender pacificada a matéria contra a Autarquia, formalize junto ao Sr. Ministro da Previdência Social autorização para que o INSS se abstenha de propor recursos nos casos em que haja a concessão de aposentadoria por idade rural sem que o início de prova material da condição de rurícola esteja adstrito especificamente ao período de meses imediatamente anterior ao requerimento do benefício definido do artigo 142, da Lei nº 8.213/91, desde que, nesse período, haja ao menos prova testemunhal a corroborar esta condição, cujo início de comprovação material esteja presente, então, em qualquer período.

61. Em suma, diante das conclusões a que chegamos acima a respeito da questão e em vista do panorama judicial informado autorizadamente neste caso, entendemos que não deve ser exigida, para fins exclusivos de concessão de aposentadoria por idade a trabalhadores rurais no valor mensal mínimo, a coincidência entre o momento referente ao início de prova material e os períodos de atividade rural a serem comprovados em número de meses idêntico ao da carência que seria exigida para o benefício.

62. Diante de todo o exposto, concluímos que: 1º) mesmo no caso de declaração de sindicatos a serem homologadas pelo INSS, é imprescindível a existência de início de prova material, pois esta é a determinação clara da lei; 2º) podem ser aceitos, como início de prova material, a qualificação profissional de rurícola em atos de registro civil ou militar, os quais, uma vez corroborados por outros elementos de instrução, num conjunto probatório harmônico, robusto e convincente, serão aptos a comprovar os períodos de trabalho referidos nas declarações sindicais e; 3º) a lei previdenciária não exige que o início de prova material seja contemporâneo, necessariamente, ao período de atividade rural que o segurado tem que comprovar, em número de meses equivalente ao da carência do benefício, para concessão de aposentadoria por idade no valor mensal de um salário mínimo, podendo servir de começo de prova documento anterior a este período.

Eis nosso parecer, sub censura.

À consideração superior.

Brasília, 23 de setembro de 2003.

Daniel Pulino
Coordenador-Geral de Direito Previdenciário

De acordo.

À consideração do Senhor Ministro, para os fins do disposto no art. 42 da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993.

Brasília, 23 de setembro de 2003.

Jefferson Carús Guedes
Consultor Jurídico